稳增长需妥善解决在建项目后续融资问题

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近日，国务院办公厅转发了《财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于妥善解决地方政府融资平台公司建设项目后续融资问题的意见》(以下简称《意见》)。《意见》的颁布，对于支持地方融资平台为在建项目融资，满足实体经济合理的资金需求，防范和化解金融和金融风险具有重要意义。为此，记者近日采访了本报专家委员会委员、中国银行国际金融研究所副所长宗亮博士(601988)。

记者:新发布的《意见》对在建项目的资金需求提出了哪些解决方案？

宗亮:《意见》明确了“在建工程”的标准，按照“旧债、新债、新办法”的思路，支持在建工程存量融资需求，规范增量融资实施，确保在建工程有序推进。主要包括四个方面:

一是支持在建项目的存量融资需求。按照总量控制和差别待遇的原则，对于2014年12月31日前已签订贷款合同并已发放但合同尚未到期的在建工程，银行业金融机构应继续按照合同发放贷款；若贷款合同已于2014年12月31日前签订且合同到期，若项目自身经营收入不足以偿还本息，银行业金融机构可与当地政府及融资平台公司协商，在后续贷款与前一贷款合同约定的责任一致且合同金额不增加的前提下，重新修订贷款合同。

二是规范在建项目增量融资。按照依法合规、规范管理的原则，对于已签订的合同贷款金额不能满足需要的在建项目，优先采用ppp模式，适合采用政府与社会资本合作模式(以下简称ppp模式)。如果不适合转为ppp模式且符合相关条件，将纳入政府预算管理，地方政府将根据法律要求和相关规定发行政府债券。

三是银行业金融机构要兼顾促进发展和防范风险，审慎衡量融资平台公司的还款能力和在建项目的收益，自主决策，自担风险，做好后续融资管理。

四是完善后续融资支持安排。也就是说，在保证财政支出需求的前提下，地方政府可以在发行政府债券之前，按照法律法规的规定调度资金，满足在建项目的融资需求，在相应的政府债券发行额度内，地方国库资金余额超过一个半月国库支付的保障水平。

记者:为什么决策者在这个时候发表这个意见？

宗亮:妥善解决在建项目的后续融资，是支持实体经济稳定发展的重要举措。今年是新预算法正式实施的第一年。在新旧政策交替的时期，适应当前的经济形势，保持在建项目资金链的衔接，意义重大。

首先，需要保持实体经济的稳定增长。今年第二季度以来，投资、消费和社会融资规模等多项指标显示，经济下行压力仍然较大。1月至4月，固定资产投资同比增长12.0%，为2000年12月以来的最低水平。其中，房地产投资同比增长6.0%，降幅远远超出市场预期。消费持续下降，零售商品总量同比增长10.4%，同比下降1.6个百分点。新增社会融资规模5.66万亿元，比去年同期减少约1.47万亿元。1-4月，预算资金来源同比增长10.2%，同比下降11.3个百分点。

二是要防止在建项目融资资金链断裂。2014年发布的《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》(以下简称“43号文件”)提出，地方政府应以政府债券的方式借款，建立规范的地方政府债务融资机制，推广使用ppp。这有利于提高地方政府债务的透明度，减少对银行信贷的过度依赖，实现地方政府债务的长期可持续增长。但是，在推进债券发行和建立ppp模式的过程中，由于新的融资模式难以及时建立，一些项目的融资需求无法及时有效地得到满足。然而，由于融资平台公司已明确表示，它们不能增加新的政府债务，一些在建项目正面临资金链断裂的风险。《意见》为满足新的资本需求提供了一条途径，具有重要意义。

第三，需要有效防范和控制地方政府金融风险。在经济下行压力加大和房地产市场调整的背景下，地方政府财政收支矛盾日益突出。一方面，地方政府原有的融资渠道受到限制。根据43号文件要求，融资平台公司不得新增政府债务。另一方面，财政收入明显放缓。一季度公共财政收入同比增长3.9%，增速同比下降5.4个百分点，特别是土地出让收入同比下降近30%。与此同时，保障民生、偿还政府债务本息等财政支出压力明显加大。

记者:有人认为实施《意见》可能会增加银行的风险。你觉得这个怎么样？

宗亮:目前，大量在建项目正在等待资金。《意见》规定，银行要支持在建项目的存量融资需求，地方政府要规范在建项目增量融资的实施。从表面上看，商业银行的风险似乎增加了。事实上，在过去，由于政府信贷的支持，贷款利率不高，贷款期限一般不长，因此有必要不断再融资，借新还旧，以继续经营。然而，在去年对地方债务进行监管后，作为其资本供应主要渠道的中国银行面临两难境地。如果不处理好资金链的衔接，银行的风险将会增加，解决在建项目的融资需求将有助于降低银行的风险。目前，我国商业银行地方政府融资平台不良率约为0.1%-0.2%，与商业银行1.08%的整体不良率相比，仍处于较低水平。总的来说，中国政府债务风险总体上是可控的。《意见》要求银行认真衡量融资平台公司的还款能力和在建项目的收益，自主决策，自担风险，这也有利于银行有效防控风险。在此背景下，《意见》妥善解决了平台上在建项目的融资合规问题，有利于银行控制风险。

记者:我们应该如何看待《意见》与预算法的关系？

宗亮:妥善解决在建项目的后续融资问题，有利于预算法的全面实施。《意见》的颁布是促进融资平台公司顺利转型的必要举措，有利于应对经济下行压力，缓解相关融资平台公司的财务压力，更好地推动预算法的全面实施，为构建可持续的地方政府债务融资机制创造条件。

意见表明，这符合预算法的精神。首先，对于股权融资部分，后续贷款与之前贷款合同约定的责任一致，贷款合同金额不会增加，政府债务也不会增加。二是加快建设规范的地方政府债务融资机制。融资平台的增量融资显然遵循公私伙伴关系优先和发行债券纳入预算两个阶段。三是增强往年财政资金活力，提高财政资金使用效率，把在建项目融资与地方政府发行1.6万亿地方政府债券有机结合起来。由此可见，《意见》是保持政策趋同和实施新预算法的重要保证。《意见》在融资平台上对在建项目后续融资的新安排是适应当前形势的必要而适度的调整，有利于在建项目的顺利进行，也将为构建可持续的地方政府债务融资机制创造更好的条件。

记者:请谈谈《意见》在支持实体经济可持续发展中的作用。

宗亮:推进在建项目后续融资安排，对促进经济长期可持续发展具有重要意义。“43号文件”明确提出:“在规范债务管理的同时，要妥善处理现有债务，确保在建工程有序推进。”《意见》的颁布进一步明确了融资平台公司在建项目的内涵和标准，有利于在建项目的顺利进行，避免了部分融资平台公司债务集中到期的风险。

同时，《意见》要求银行业金融机构信贷资金重点投向农田水利设施、保障性安居工程、城市轨道交通等领域，这有利于提高基本公共服务的供给能力和效率，更好地造福民生，支持产业发展。这些项目对中国经济的长期可持续发展具有重要意义。它们对于投资是必要的，对于可持续建设和进一步发展更是必要的。

记者:您认为在建项目后续融资安排对融资平台的顺利转型有什么作用？

宗亮:对在建项目进行后续融资安排，是促进融资平台顺利转型的有效措施。在加快政府债券向ppp模式转变的过程中，在建项目融资容易出现资金补充不及时等问题。如果在建项目资金链断裂，不仅会影响项目本身的正常运行，还会影响其社会效益的有效发挥。为缓解新旧政策交替中的融资风险，《意见》按照“分类管理、总量控制、差别待遇、依法合规”的原则，提出了妥善处理融资平台公司在建项目后续融资的具体安排，并提出安排临时资金周转、加强相关部门债务信息共享等配套措施，促进融资平台公司顺利转型。

记者:请期待《意见》的实施效果和相应的对策。

宗亮:第一，加快构建以地方政府债券为基础的新型融资机制。国际经验表明，地方政府市场化融资方式是大势所趋。发行地方政府债券替代现有债务，规范地方政府债券发展，是防范系统性和区域性金融风险的有效手段，将促进以债券为主体的地方政府新型融资机制的建立。

二是有序处理融资平台的平稳转型。随着房地产市场的调整和经济下行压力的加大，平台公司脱离地方政府信用担保后，风险溢价增加，出现了一些流动性风险。为此，要分类推进地方政府融资平台转型，实现其可持续发展:通过ppp模式吸引民间资金进入，为平台公司提供资金，提高管理水平；推动资质较好的平台公司通过第三方担保抵押和“债务-贷款组合”增加信任，成功度过“断乳期”；鼓励平台公司并购，提高公司整体信用水平；对于有发展潜力但目前确实难以经营的企业，允许其通过债转股解决短期偿债压力；同时，平台公司应积极利用和拓展项目收益债券、可再生债券等融资工具，实现可持续发展。对融资平台进行分类和区别对待，以促进其顺利转型。实现平稳转型的企业可以在城市化和“一带一路”战略中发挥作用。避免一旦戴上平台“帽子”，就无法继续融资的困境。

第三，有效防范和控制金融风险。重视增量融资的作用，不仅是支持实体经济稳定增长和发展的需要，也是有效防范和控制金融风险的需要。以负债率、负债率等指标衡量，我国政府债务风险总体可控，局部存在一些潜在风险，应予以防范和化解。在当前经济下行压力下，保持资本链的衔接将对当前实体经济的发展和稳定增长起到积极作用，并能有效化解相关金融风险。

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宗亮博士，研究员，曾就读于武汉大学、中国人民大学、复旦大学(中美经济培训班)和清华大学五道口金融学院。现任中国银行国际金融研究所副所长、战略发展部副总经理。近年来，主持了国家自然科学基金、国家自然科学基金、世界黄金协会等机构的多项重大项目，先后发表论文200多篇。