金融业行为风险、行为监管与金融消费者保护：国际趋势与启示

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本文分析了金融业中的行为风险、行为监管、金融消费者保护及其与行为经济学的关系，指出审慎监管与金融消费者保护既有互补性又有区别，还存在潜在的冲突。审慎监管和行为监管应有机平衡。次贷危机表明，在以往的监管实践中，更容易忽视行为监管，弱化金融消费者保护。危机过后，各国都在加强行为监管。我国需要根据实际情况完善行为监管体系，形成审慎监管和行为监管有效互补的监管框架。

历史上多次金融危机证明，工商企业(非金融企业)贷款质量的大规模恶化会导致金融风险，2008年的次贷危机也证明，个人贷款质量的大规模恶化也会导致金融风险。从监管角度看，次贷危机反映出国际金融监管当局往往局限于微观审慎监管，忽视宏观审慎管理和行为监管(消费者保护)。金融机构的行为风险管理也是漏洞百出。危机过后，各国金融监管部门更加均衡地处理了审慎监管和行为监管的关系。辩证地说，审慎监管和金融消费者保护(行为监管)既有互补性，又可能发生冲突。在实践中，我们必须寻求二者的有机平衡，充分发挥二者的相互促进和互补作用。对二者关系的不同理解导致了不同国家不同的金融监管改革理念。中国需要不断完善金融行为监管体系，加强对金融消费者的保护。

(a)行为风险。

2011年，金融监管局(FSA)在其《零售行为风险展望》中指出，零售业务的行为风险是指金融机构的零售业务行为会给消费者带来不良后果的风险，如隐瞒产品信息、误导销售/欺诈、个人财务信息披露、歧视和不当收债等。这些风险有的以个案的形式出现，有的也会在行业的大范围内发生。

2013年，英国新成立的金融行为管理局(fca)发布了《风险展望》，将关注范围从零售业务扩展到批发业务。Fca指出，过去金融批发市场行为监管的理念是批发市场的所有相关金融机构都以丰富的经验参与复杂的交易，完全有能力保护自己的利益，但事实证明，这些都不足以杜绝危及市场诚信甚至跨境行为的市场不当行为。典型案例包括操纵伦敦银行同业拆放利率。批发市场参与者的行为风险在于其不诚实行为的传染性，这可能损害整个市场的完整性。此外，批发业务和零售业务的行为风险并不是孤立的，批发市场的行为风险可能会传导到零售市场，危及金融市场的完整性，最终影响零售消费者。

行为风险的成因包括三个方面:内部原因、结构和行为原因以及环境原因。内部原因包括信息不对称和金融服务能力不足；结构和行为原因包括缺乏竞争力、企业文化和激励机制以及利益冲突；环境原因包括监管和政策变化、技术发展等。

(二)行为监管和金融消费者保护。

行为监管是指监管部门对金融机构经营行为的监督管理，包括信息披露要求、反欺诈误导、个人财务信息保护和反不正当竞争；打击市场操纵和内幕交易；规范广告行为、合同行为和讨债行为；促进对弱势群体的保护；增强金融机构和消费者的诚信意识；消费者争议解决等。，围绕这些制定相关规则，建立现场检查和非现场监管制度，促进公平交易，维护市场秩序，增强消费者信心，确保金融市场健康稳定运行。

1.行为监管与金融消费者保护的关系。行为监管和金融消费者保护在许多情况下被同等使用。严格来说，它们不是等价的概念。金融消费者保护是通过监管机构的监管来规范金融机构的经营行为，减少消费者在使用任何金融产品和服务以及与金融机构发展业务关系过程中面临的风险和危害。

从工作内容来看，金融消费者保护是行为监管的一部分，具有更广的外延。行为监管不仅监管金融机构与自然消费者之间的交易，还监管金融机构之间以及金融机构与非金融企业之间的交易。操纵银行间拆借市场利率和反洗钱属于行为监管，超出了消费者保护的范围。当然，行为监管中的很多工作都涉及到对金融消费者的保护。

本文所指的行为监管主要侧重于金融消费者保护，不涉及批发市场等其他方面的行为监管。

2.行为经济学与行为监管的关系。研究个人行为特征的行为经济学试图挑战新古典经济学。主要研究个体行为不完全符合新古典经济学假设的消费者的行为特征，发现消费者存在违背完全理性的行为偏差、不一致的偏好、违背效用最大化的行为偏差，过多的信息因注意力有限而成为负担。这些偏差是系统性和可预测的，需要政府干预来纠正消费者的系统性行为偏差，并从更深层次上纠正市场低效。由此可见，行为经济学主要研究个人的行为，而行为监管是制度的行为，这必然涉及到消费者的个人行为。因此，行为经济学是行为监管的理论支持之一，但它不是行为监管的唯一理论支持。泰勒的“代表性理论”和其他一般监管理论可以应用于行为监管。在香港的金融监管部门，行为部门被翻译为“道德部门”，他们认为“道德”的要求高于“行为”。

重视加强金融消费者保护(行为监管)

平衡行为监管和审慎监管的关系

(1)审慎监管和金融消费者保护(行为监管):既有统一性，也有潜在的冲突。

审慎监管是指为了防范金融机构的个体风险，维护金融体系的稳定，监管当局制定审慎的指引，如资本充足率、资产质量、贷款损失准备金、风险集中度、流动性、证券公司偿付能力、保险公司偿付能力、公司治理等。定期组织现场检查，监控和评估风险状况，及时进行风险预警和处置，维护金融稳定。

显然，审慎监管也保护了存款人和其他客户的合法权益。

中国人民银行纪委书记、金融经济学家王华庆系统地论述了行为监管与审慎监管的关系。两者的统一表现在:

1.有效的审慎监管本身就是对金融消费者权益的有效保护。如果审慎监管失败，金融机构的资产质量恶化，经营失败甚至破产清算，金融消费者的利益也会受到严重损害。

2.有效的行为监管和有效的金融消费者保护可以体现在各种金融指标中，进而体现在各种审慎监管指标中。有效的行为监管可以大大提高风险管理、风险监管乃至金融稳定的门槛。

3.有效的行为监管可以提高金融消费者的行为理性，提高他们的金融素养和风险防范意识和能力，增强他们对金融市场的信心，这是维护金融市场稳定和金融机构稳定运行的基石。

两者之间的区别如下:

1.风险分析的主要工具是不同的。审慎监管主要通过资本充足率、动态拨备率和流动性比率等大量监管指标来分析金融机构的稳健性。行为监管主要通过发布行为准则和产品标准来规范和干预金融机构的服务行为和金融产品。调查和证据收集、法律分析、争议数据库分析、暗访等。工作中经常需要。行为风险也直观地反映了两者的区别。

2.知识结构有不同的要求。前者主要由风险专家、金融专家和金融工程专家组成，侧重于金融风险分析和防范，数据分析多，逻辑性强，许多环节可以标准化。后者主要是律师，专注于法律工作。消费者直接面对的事情很多，需要更多的判断。此外，在同一案件中，不同的人有不同的判断，因此很难将其标准化。

3.工作的重点不同。审慎监管侧重于金融交易的供应方，而金融消费者保护侧重于金融交易的需求方。例如，期限错配和货币错配导致资产价格波动和汇率变动的巨大损失，审慎监管部门要求增加资本，这是为了确保机构的稳定性和保护消费者。然而，这种工作并不直接针对与消费者的特定交易，也不直接面向消费者。金融消费者保护侧重于直接保护金融交易中的需求方，维护需求方的合法利益。因为金融消费者是基于特定的交易行为，所以在行为监管中突出个体意义，保护个体消费者的合法权益，如财产安全权、公平交易权、平等待遇权、自主选择权、知情权、人身安全权、被尊重权、金融隐私权等。这些权利是消费者在金融交易中一般权利的具体体现。

4.工作对象是有区别的。前者主要涉及金融机构，主要是“监管者——金融机构”的双边关系，工作对象数量有限。除了与金融机构打交道，后者还必须与消费者打交道，主要是在“监管者-金融机构-消费者”的三方关系中，而且必须服务于消费者。工作往往表现出个性化、个体化和个体化的特征，导致工作对象和工作对象数量的变化

5.他们两个都很难相处，但是困难的表达是不同的。审慎监管指标是否达标，标准是否明确，也需要把握好界限，具备良好的监管艺术。在行为监管中，很难判断金融机构的一些业务行为是否合法，是否符合消费者的要求。即使它们是合法和符合的，它们也可能是不合理的，并且很难使判断标准化。在审慎监管中，可以突出重点，按照重要性进行分类。然而，行为监管往往涉及到消费者特定的个人利益，每个机构、每个人都应予以关注，对于群体性和个体性案件也应及时处理。审慎监管指标制约着金融机构，这要求在中观和宏观层面采取更多措施。对于行为监管的具体要求，金融机构应确保从高管到具体交易员和一线柜员的每笔交易和每句话都得到严格执行。

有分歧是正常的。关键是审慎监管和金融消费者保护也可能有潜在的冲突:

1.矛盾的立场。前者以金融机构为核心，注重风险防范，确保金融机构稳定；后者侧重于消费者，侧重于保护消费者权益。英国经济学家泰勒生动地描述了审慎监管和行为监管的区别，认为审慎监管类似于医生，医生的职业习惯促使他们在发现病因后尽力治愈疾病，而不是对当事人认真负责；行为监督更像警察，往往会立即惩罚违规行为。

2.严格的行为监管和对侵犯金融消费者权益的重罚可能会在短期内恶化审慎监管指标。例如，由于行为风险管理不严和缺乏行为监管，一个次贷产品卖得很好，在短时间内大大改善了金融机构的财务指标，进而使审慎监管指标看起来非常好。但是，行为监管部门发现产品销售中存在大量误导和欺诈行为，这也将涉及调查和重罚，影响审慎监管指标。这也是英国建立fca过程中的一个问题。

(二)为什么行为监管或金融消费者保护缺乏有效性成为次贷危机的主要原因之一。

在实践中，要正确处理审慎监管与金融消费者保护(行为监管)的关系。如果处理不当，往往会忽略一个方面，这不仅会产生微观风险问题，还会诱发一些系统性风险。

2008年的次贷危机反映出监管当局很容易局限于微观审慎监管，忽视宏观审慎管理和行为监管(消费者保护)；这也反映出金融机构对行为风险管理重视不够，行为风险管理漏洞百出，客户权益保护不足，个人贷款质量大规模恶化，导致金融风险。

次贷危机前，美国有很多关于金融消费者保护的立法，金融监管部门的分工也很明确。然而，在实践中，金融消费者保护被忽视，更多的资源被投入到微观审慎监管中。缺乏金融消费者保护成为次贷危机的主要原因之一:

1、作为工作目标的个体消费者的消失。从审慎监管理论来看，审慎监管的最终目的是保护金融消费者的权益。但是，由于审慎监管是以机构监管为基础的，它所保护的金融消费者是一个集体概念，消费者保护中存在许多个性化和分散化的任务，因此在日常监管中对作为个体的消费者的保护自然会弱化。因此，审慎监管部门主要关注审慎指标。许多人认为，如果审慎监管指标良好，机构就会稳定，消费者的资产和负债就会安全。事实上，如果短期审慎指标背后存在大规模侵犯消费者权益的行为，审慎监管指标的长期绩效将受到严重威胁。

2.客观上，许多国家的金融监管部门严重缺乏人力、财力等资源，审慎监管和行为监管之间必然存在资源竞争。因此，审慎监管往往被优先考虑，导致对行为监管的投资减少。

3.就对话性和可沟通性而言，金融机构之间的审慎监管和沟通是循环的，复杂的术语沟通顺畅。

有许多共同的语言，除了金融机构，金融消费者保护也面对普通金融消费者，每次面对不同的消费者，许多消费者缺乏金融知识，有些是非理性的，不合理的，难以沟通。因此，许多监管者不太喜欢金融消费者保护工作，认为只联系金融机构就足够了。消费者保护工作消耗了大量资源，是“太具体”和“非常麻烦”的，没有必要在工作中联系“消费者”。更聪明，在态度和语言上关注消费者保护。这样，我们越是回避行为监督，就越难积累行为监督的经验。

4.从工作对象对政策制定和执行的影响来看，金融机构是一个比金融消费者强得多的利益群体，对监管政策、监管部门和监管者的影响远远大于金融消费者，如对“监管俘获”理论的解释，而金融消费者作为一个利益群体是非常弱的。这也解释了为什么相比之下，许多社会研究机构对金融消费者保护和行为监管的研究相对较少受到市场的资助，相关研究也不够。

由于这些原因，一些国家的金融消费者保护工作已经成为世界银行报告中指出的“无人伤害的孩子”，监管当局对金融消费者保护和行为监管的力度有所减弱。

同样，许多金融机构弱化了内部消费者保护和行为风险管理，内部行为风险管理部门、客户权益保护部门甚至合规部门也成为薄弱部门。

这些只是美国次贷危机的主要原因之一。因此，在平衡二者关系时，关键是要注重行为监管，加强金融消费者保护。英国金融服务管理局(fca)主席马丁惠特利(Martin wheatley)指出:“从英美两国的教训来看，哪个国家不重视行为监管和金融消费者保护，金融危机就在前面等着。”

审慎监管和行为监管(金融消费者保护)不能相互忽视。它们必须寻求两者之间的有机平衡，最大限度地发挥它们之间的“互补”关系，避免“冲突”的发生。

行为监督的主要方式

次贷危机后，针对危机暴露出的金融监管问题，国际消费者联盟、二十国集团、金融稳定委员会、世界银行和国际货币基金组织等国际组织发布了加强金融消费者保护的指引，如二十国集团的《金融消费者保护高级原则》和世界银行的《金融消费者保护好经验》。以美国和英国为代表的相关国家纷纷出台一系列金融监管改革法案，对金融监管体系进行改革。其中一个关键点是加强对金融消费者的保护。

(a)“双峰”和“非双峰”。

如果审慎监管与金融消费者保护发生冲突，支持建立独立于审慎监管机构的金融消费者保护机构，倡导“双峰”模式。

例如，在次贷危机之前，澳大利亚是一个典型的“双峰监管”模式，审慎监管和行为监管相互分离。大约在1997年，澳大利亚在审查了自己的金融监督制度后，将“双峰”模式应用于其监督。澳大利亚审慎监管局作为审慎监管机构，监管银行、住房互助协会、信用合作社、保险公司和大额养老金(退休养老金)。澳大利亚证券和投资委员会(asic)作为行为监管机构，负责整个澳大利亚金融系统(银行、证券和保险)的市场稳健性和金融消费者保护。次贷危机后，澳大利亚没有陷入经济衰退和金融动荡，没有经历银行破产，甚至没有任何金融机构自始至终处于破产边缘或需要政府救助，这与其最早采用的双峰监管模式密切相关。荷兰是一个类似的例子。

英国是次贷危机后采取“双峰”模式的代表。危机后，英国出台了系统性的金融监管改革立法——《2012年金融服务法案》，该法案撤销了金融服务管理局，并建立了三个新的监管机构来重构英国的金融监管体系:第一，在英格兰银行理事会内设立一个金融政策委员会(fpc)，负责宏观审慎监管；二是建立审慎监管机构(pra)，负责存款机构、保险机构和具有系统重要性的投资银行的审慎管理；三是成立金融行为监管局，负责对部分机构进行行为监管和审慎监管。

fca之所以被称为金融行为监管局，而不是金融消费者保护局，其中一个原因是在立法讨论过程中，有人认为它太有倾向性和站得住脚，而被称为金融行为监管局，相对比较中立和公平。

fca于2013年4月1日正式开始运行。它直接向英国财政部和议会负责，承担金融消费者保护职能，并负责对金融业约65，000家零售和批发机构的行为监管，以及对pra监管范围之外的约23，000家金融机构的审慎监管。Fca致力于促进市场竞争，强调保护金融消费者权益是金融机构经营的核心，并采取更加积极、严厉的预防性监管手段，有效干预金融服务风险。

美国的金融监管制度不同于英国和澳大利亚。在后危机时代的金融监管改革中，民主党、共和党、相应的政府干预派、自由市场派等不同力量展开了激烈的斗争。华尔街金融利益集团积极开展院外活动，最终成立了金融消费者保护部。支持者和反对者互相妥协。美国已经向“双峰”模式迈进了半步。成立了消费者金融保护局(B)，主要负责总资产超过100亿美元的银行机构的消费者保护，以及贷款机构和收债机构的消费者保护(总资产低于100亿美元的证券、保险和银行由其他部门负责)，并启动了相对独立的行为监管模式。

如果审慎监管与消费者保护没有冲突，就没有必要设立独立于审慎监管机构的金融消费者保护机构。

根据世界银行对114个国家的调查，一些高收入国家，如英国和美国，已经建立了专门的金融消费者权益保护机构，这类国家的数量正在增加，如南非等国家正朝着这一模式迈进。当然，目前，在大多数国家，审慎监管当局负责保护金融消费者的权利，最常见的是，几个独立的监管机构负责保护各自行业的金融消费者的权利。大约四分之一的国家有金融监管机构和一般消费者保护机构来承担保护金融消费者权益的职能。

目前，中国可以说是一个“内双峰”模式。自2011年以来，中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会和中国人民银行先后批准设立金融消费者保护机构，根据各自的职能范围，开展银行、证券、保险、跨行业、跨部门的金融消费者保护工作。属于分业监管框架下，在现有监管部门内设立独立部门的“内部双峰”模式。

此外，国家工商行政管理局还设有“消费者保护局”，负责在其职责范围内保护所有消费者(包括金融消费者)，负责依法规范和维护各种市场运行秩序，监督和管理市场交易，依法查处不正当竞争等经济违法行为。金融服务的价格监管和反垄断主要是国家发展和改革委员会的职责。

这些部门与国家外汇管理局一起，构成了中国金融消费者保护监管者的大家庭。(一)(作者是中国人民银行金融消费者权益保护局副局长)