养老金并轨地方压力大增 一些单位等改革接盘

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专家表示，地方政府不会承担所有的改革成本

根据机关事业单位养老保险改革的原则，各级政府应同时缴纳养老保险和职业年金，同时不降低现行工资水平。从现有的改革实践来看，这种设置将导致地方政府在短期内面临巨大的财政压力。同时，自收自支机构和有差异的机构很难筹集到资金，所以只能等待“兼并”来“接管”。

挑战新支出导致了巨大的地方财政压力

1月14日，国务院颁布了《关于机关事业单位职工养老保险制度改革的决定》(以下简称《决定》)。未来，政府机关和事业单位将有近4000万员工像企业员工一样缴纳社会保险。根据有关规定，地方各级政府支付“老年人”的养老金，同时支付“中年人”和“新人”的养老金。此外，为确保改革的顺利进行，《决定》还明确规定，政府机关和事业单位应当在参加基本养老保险的基础上为其工作人员建立职业年金。

从学术角度来看，改革将给地方财政带来巨大的考验。在26日举行的中国国际经济交流中心第68届“经济月报”上，人力资源和社会保障部社会保障研究所所长金伟刚表示，改革后地方财政的负担必须存在:“现在只做了改革决定，实施细则还没有出台。集合将在引入后实现。目前，可以肯定的是，当前收款需要用于当前付款。尤其是机关事业单位的养老保险制度改革更依赖财政，所以这一块肯定不会在现阶段积累，很快就会发放。”

金伟刚表示，政府机关事业单位养老保险制度改革主要依靠财政支持，改革首先涉及公务员。这个团体完全由财政支持。“无论是单位支付还是个人支付，都应该纳入财政。个人应通过工资制度的配套改革将支付因素纳入工资结构，并通过财政适当提高工资。因为各地之间的差异比较大，特别是很多地方，他们都属于粮食金融，所以有些地方的金融压力肯定很大。”

事实上，在改革之前，政府机关和机构的养老金并不涉及现收现付的问题，而是涉及现收现付的问题，即财政需要列出一笔钱来支付给政府机关和机构的人员养老金；改革后，养老金制度成为现收现付制和积累制的混合制度，个人缴纳的8%的基本养老保险和12%的职业年金成为财政支出的新组成部分。

但是，一旦政府和事业单位实行养老保险制度，可能的情况可以借鉴建立企业养老保险基金。就像1997年建立现行城镇企业基本养老保险制度一样，政府机关事业单位养老保险改革也必然会有转型成本。“看看过去20年城镇企业基本养老保险的结果——个人账户3万亿元的空账户，我们可以想象，合并后，政府机关事业单位养老保险将肯定是空账户运作。”中国社会科学院世界社会保障研究中心副研究员张应华表示:“空账户的操作并不可怕，但从长远来看，它会留下许多问题。”

根据《决定》的筹资机制部分，虽然内容没有详细说明政府机关事业单位养老基金的来源，但支付账单的意图已经非常明显:各级政府要积极调整和优化财政支出结构，增加社会保障资金。确保按时全额支付基本养老金的投入；同时，也为职业年金制度的建立提供了相应的资金保障，保证了政府机关事业单位养老保险制度改革的顺利进行。

这种情况是自给自足的，平衡分配机构很难筹集资金

由于改革细则尚未出台，各级政府在如何真正实现财政覆盖方面还存在许多实际困难和问题。中央政府如何补贴不同经济发展水平的省份？对于许多平衡分配的机构来说，新增加的职业年金支付将会产生更大的支出压力。是财政部门增加拨款，还是金融机构创造收入并自己消化？

记者了解到，对于老龄化程度高、政府机构多、财政收入相对较少的省份来说，资本支出压力将明显加大。

20世纪90年代以来，我国一些地区相继开展了机关事业单位养老保险制度改革试点，但从实践来看，改革仍处于“雾中看花”的状态。在黑龙江省某市，试点区县普遍遭受空.的资金损失在一些地方，个人账户中的资金已经用完，整体账户中的资金很长时间没有到位。养老保险基金池需要同级财政“注水”，以保证退休人员养老金的足额发放。一位基层社保机构的负责人表示:“统筹社保缴费的压力实际上落在了区财政身上。在改革政策出台之前，退休人员的费用不是从基金中支付，而是在职人员的养老保险由基金支付，退休资金必须在区内。"

此外，由于一些自收自支机构和效率低下的事业单位人员数量庞大，一些单位处于“半死不活”的状态，员工在工作上的支出仍然困难，更不用说缴纳养老保险了。在这个困难的单位，员工的退休金只能等合并改革“接手”。上述负责人表示，一些自收自支的单位很困难，甚至停止缴费。个别单位有200多人已拖欠10年以上，欠款已达1000多万。“现在我们只能一个一个地退下去，一个一个地解决。如果你进来，谁能负担得起配套资金？”

这个问题也引起了学术界的关注。据一些专家计算，整合养老金的改革成本可能相当于一年的国家财政收入。如果所有的改革成本都由地方财力承担，就有可能导致“有了钱，没钱就很难实施”的局面。

中国社会科学院经济系博士生卢明涛发表了《中国双轨制养老保险制度改革的成本测算》。研究表明，如果2010年前后的退休人员仍采用原有的养老金制度，2010年后的退休人员全面执行企业退休标准，政府公务员偿还养老金将需要约3.9万亿元，事业单位工作人员偿还养老金将需要约5.2万亿元，总计约9.1万亿元。2010年，国家财政收入约为8.31万亿元。

一些地方官员认为，如此高的改革成本仍受到中央财力的压力，地方财力更无法承受。“东部的经济发达地区还行。但是像一些中西部地区一样，地方财政很差，而且绝对不可能偿还养老账户。

减压专家:地方政府不会承担所有的改革成本

至于改革可能带来的财政压力，决策层已经多次公开表示没有大问题。人力资源和社会保障部副部长胡晓义此前表示:“其实养老保险的基本制度模式是现收现付和部分积累，主要是代际支持模式。工作的一代付钱给退休的一代。因此，事实上，它并不像看起来那样能同时筹集到两笔巨额资金，而是能进行金融转型。就实际的经济能力而言，我们可以安排员工的当期工资和退休人员的养老金。目前，财务安排没有问题。”

针对这种情况，《决定》指出，建立和完善省级基本养老保险基金；暂时不具备条件的，可以先实行省级基金调剂制度，明确各级人民政府的征收、管理和支付责任。

专家认为，财政约束可能会推迟养老保险一体化改革，地方政府可能缺乏应有的主动性和积极性。因此，为了应付合并养老保险带来的短期财政压力，我们必须多管齐下，力求开源节流。

中国劳工研究会副会长、薪酬专业委员会主席苏海南表示，养老金双轨制度改革的思路很明确，“全国同步”意味着所有改革成本将不会由地方财力承担。中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑炳文也表示，养老金双轨制度改革是一场“顶层设计”的全国博弈，“中央转移支付将解决改革成本问题”。

金伟刚还表示，为了解决这些问题，中央政府将转移支付。此外，就职业年金而言，如果是一个财政支持的单位，该单位付款的8%是记账付款，而不是直接付款，但只有在未来退休时才会兑现。“这也考虑到了地方财政的压力。因此，在本期付款时，尽量减少本期在这方面的预算和支出。”