“美丽中国先锋榜（1）｜上海崇明岛“+生态”到“生态+”的规划建设革新实践

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最近，中央组织部主编的《贯彻习大新时代中国特色社会主义思想，在改革快速发展和稳定中攻关的例子生态文明建设》图书由党建读物出版社出版发行，该书选取了习大生态文明思想、生态文明建设行业攻坚难的30个生动例子，为生态文明建设提供了丰富的实践 现编辑这30例，供大家参考，推进美丽中国的建设。

【引言】

年1月，习主席主持推进长江经济带快速发展座谈会时表示，要推动长江经济带快速发展，要从中华民族长远利益出发，把长江生态环境修复放在压倒性位置，不搞大保护、大开发，建设长江经济带生态更优美、交通更经济更好 强调必须探索市场更加统一、机制更加科学的黄金经济带、生态优先、绿色快速发展的新途径。

【摘要】

崇明担负着生态保护和社会经济快速发展的双重任务，面临着生态基础薄弱、城乡建设空间绩效低、人民群众获得感不强等问题。 面对生态岛建设更高的需要和面临的实际问题，崇明区将从规划入手，探索从“+生态”到“生态+”的规划建设。

崇明生态岛的规划建设将严格遵守人口规模、土地资源、生态环境、城市安全基础，不断夯实生态基础，全面提高生态环境质量。 在“+生态”文案的基础上，以人民为中心，反复绿色快速发展，不断打造“生态+”文案，创新“生态+”规划理念、社区治理方法、乡村振兴政策、制度，提升生态价值，生态自然特征与生态生态

生态岛建设客户确定后，崇明一直坚持生态立岛，坚决不搞大开发。 始终坚持一流，推进创新，开放融合。 一直坚持生态惠民，推动了绿色快速发展方法和生活习惯的形成，走出了生产快速发展、生活富裕、生态良好的文明快速发展的道路。

【关键词】生态优先绿色快速发展规划建设

、背景的情况

上海崇明区位于长江入海口，三面环江，面对大海，由崇明岛、长兴岛、横沙岛三岛组成，具有独特的地理位置和自然资源。

崇明“河口岛”是世界上最大的河口冲积岛，也是中国第三大岛，有“长江门户、东海瀛洲”的美称，成陆已经1400年了，现在还在成长。 崇明“城市岛”位于上海市北部，行政区划面积2494.5平方公里，其中陆域面积1413平方公里，占上海陆域面积的五分之一，人口近70万，是上海连接长三角的重要桥头堡，提供上海地产农产品的三分之一、原水供应的二分之一， 崇明“生态岛”作为上海重要的生态屏障，拥有东滩国际重要湿地、东滩鸟类国家级自然保护区和中华鲟自然保护区，被联合国环境规划署誉为“太平洋西岸罕见的净土”。

受地缘、历史、基础等因素的影响，崇明长期以来城乡二元结构特征明显，经济和社会快速发展水平落后于上海其他地区，从20世纪末开始，崇明一直在研究适合自己的快速发展路径。

2001年，国务院批准《上海市城市总体规划( 1999—年)》，确定以崇明岛建设为生态岛，从崇明岛建设开始探索生态快速发展的道路。 2006年，上海市政府批准了《崇明县区域总体规划( 2005—年)》(年7月，崇明拆迁县设区)，确定了建设现代化生态岛区的总体目标。 年，上海市政府发表了《崇明生态岛建设纲要(―年)》白皮书，确定按照现代化生态岛的总体目标，以科学的指标评价体系为指导，到年形成现代化生态岛建设的初步框架。

经过十几年的生态岛建设，崇明不断制造“+生态”文案，聚焦环境保护、民生改善等行业，环境基础设施、公共服务配套、民生保障等几个行业历史不足，生态快速发展的基础日益坚实，生态立岛理念深入人心。 但是，在生态岛建设中取得了阶段性成果，问题和矛盾也日益突出。 一是城镇快速发展的动力不足。 在崇明上轮总体规划中，城市规划空之间的布局呈现出较大的集中模式，50%以上的规划建设用地集中在陈家镇等三大以前，重点发展迅速，但由于城市快速发展缺乏相应的产业动力，十多年来，这些 二是乡村发展迅速。 以往规划建设的要点都放在城市地区，装载全区50%以上人口的广大农村地区，有美丽的风景和各类资源，但由于缺乏相应的重视和机制，多年来一直得不到良好的规划建设，产业项目、农村公共服务、市政入住。 三是人民群众获得感还不强。 崇明建设的是一个有70万常住人口的生态岛，快速发展的诉求非常迫切。 但是，在生态岛建设过程中，由于不符合生态要求的公司相继关闭，人民就业问题没有得到很好的处理，收入没有明显提高，生活水平和城市地区差距拉大，人民群众对生态岛建设的满意度还不高。

年12月，根据习大大总书记在长江沿线以“大保护同行、大开发不搞”的重要指示精神和“生态优先、绿色快速发展”为核心理念的长江经济带快速发展战术，上海市政府提出了“崇明世界级生态岛快速发展“十三五”规划。 如何按照长江生态大保护的最新要求，实现高水平保护下的优质快速发展，不断满足人民日益美好的生活需求，实现生态岛建设的跨越式提高，就像十几年前走什么样的快速发展道路一样，是摆在全区党员干部群众面前的重大历史

二、第一种方法

面对生态岛建设更高要合计面临的实际问题，崇明区委区政府多次先行规划，崇明区新总体规划和上海新城市总体规划编制配合，员工同步推进。

上海新城总体规划以落实新的快速发展理念为红线勾结。 注重创新快速发展、和谐快速发展、绿色快速发展、开放快速发展、快速发展，践行以人民为中心的快速发展思想，带领全社会共同实现“城市、生活更美好”的快速发展愿景，到2035年

崇明是上海建设优秀全球城市、创新城市、人文城市、生态城市的重要载体区。 在上海新城总体规划的带动下，在《上海市崇明区总体规划和土地利用总体规划(-2035 )》(以下简称《崇明2035总体规划》)的编制过程中，崇明区干部与群众一起提高对生态岛目标定位、价值内涵的重新认识，从实际出发

“+生态”战术通过划定生态保护红线，提高林、水、湿地等生态资源比重，加强生态互联网、生态节点建设及系统生态修复工程等措施，不断夯实生态基础，达到自然生态意义上的世界水平。 “生态加”战术致力于在提高人口活力、培育创新产业体系、提高全球风景质量等城乡快速发展、人居质量、资源利用等方面探索生态文明快速发展的新路径，彰显生态价值。

面对前进中的困难、快速发展中的问题，区委区政府坚定信心，保持力量，创新、攻坚突破，集中精力处理好自己的事件。 按照规划蓝图的引领，开展了推动各类绿色快速发展方法和生活习惯形成的建设活动。

(一)不断创新“生态+”规划理念

立足于“+生态”和“生态+”战术，“崇明2035总体规划”的编制体现了与以往不同的新规划理念。

1 .规划和“减去”人口和建设用地。 《崇明2035总体规划》在原有规模扩张之前就改变了快速发展模式，考虑快速发展为保护让路，各类资源被牢牢制约，自我加压被减去。 全区常住人口总规模从上一版计划的80万向下修正为本轮计划的70万人，相当于现有常住人口的规模，从原有计划人口的增加着眼于人口结构和人口空之间的布局优化。 另外，全区建设用地总规模从前版规划的268平方公里下降到本轮规划的265平方公里，基本相当于现有建设用地规模总量，比以往更重视土地节约集约利用，建设用地控制为零，使用建设用地增减挂钩方法，现状低效

这种规划理念在推进的过程中经历过波澜。 由于大部分乡镇规划人口和建设用地规模“减”，乡镇反对呼声特别高，尤其是崇明最东端的陈家镇。 由于其东侧处于东滩鸟类国家级自然保护区和长江口中华鲟自然保护区等重要生态空之间，按照“生态优先、鸟入人退”的构想，陈家镇城市建设空期间削减了约40%。 计划空之间的缩小意味着可开发建设的区域减少，意味着上百亿元的经济利益损失，镇政府和当地开发企业曾经为地方经济利益做出了积极的努力。 在区委区政府和镇政府进行了一些深刻的信息表达后，陈家镇政府和当地开发企业最终统一了思想，认为崇明既然确定了建设世界级生态岛的目标，就必须以更高的标准要求自己，不仅要从自己的角度考虑问题，还要将崇明分为上海、长三角、全国 在此基础上，全区又开展了广泛的推广讨论，使广大干部群众进一步统一思想，认识到生态特征是崇明最大的快速发展特征，空之间进行“减法”，是生态空之间的“加法”

东滩湿地

.“三条控制线”规划管理保障生态空之间和乡村的快速发展。 《崇明2035总体规划》以2009年城乡规划和土地利用规划“两规合一”为基础，进一步发挥上海“多规合一”规划编制的创新特点，统一划定生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界的“三条控制线”，实现生态、农业

全区生态保护红线划定506.72平方公里，超过崇明行政区划面积2494.5平方公里的20%，实施了最严格的保护要求。 例如，在崇明东滩鸟类国家级自然保护区，崇明和市直部门花了10多年的时间开展退化湿地的生态修复和提高工程，使崇明东滩的湿地逐年增加，成为迁徙鸟类的理想栖息地，鸟类数量逐年增加。 据统计，占东滩栖息全球种群数量1%以上的水鸟物种数量，从约7种增加到约10种。 例如，在长江刀鲛国家级水产种质资源保护区，崇明严格执行禁止捕获长江流域的要求，拆除全区166艘长江渔船，以“捕获长江”为崇明历史。 《崇明2035总体规划》中编制的，崇明通过林地规划和水系规划确定了林、水等生态空之间，大力实施推广，到年，崇明森林覆盖率从约23.2%上升到约26.04%。 河湖水面率从约9.54%上升到约9.81%。 从年到年，全区生态建设财政投入资金达到343.5亿元(详情见表1 ) 。

在城市空之间的布局上，强调均衡快速发展，大大精简了城市开发边界。 全区城市开发边界规模从上轮规划的157平方公里减少到本轮规划的133平方公里，减少约15%。 解放的计划空期间全部保留在有风景的乡村地区，确保了乡村振兴战术的实施、乡村产业快速发展的提高、完整的乡村公共服务组合的足够空之间。 目前，以快乐农场、博士农场为代表的乡村项目在崇明扎根，顺利快速发展。

3 .建立计划战术空白区。 建设世界级生态岛是全新的要求，为未来快速发展预留空间，以应对快速发展中的不确定性，区委区政府保持战术定力、长远眼光，《崇明2035总体规划》现状无效。 这些区域必须严格控制建设活动，列入切实满足生态岛快速发展目标的高质量项目，开展相关高质量项目的认定工作，经判断不能腾出空白区空之间进行规划建设。 设定战术空白区对各大产业园区的招商工作有一定的影响，但要进行严格的准入审查，引导园区开展跨越式转型思考，切实引进满足生态岛要求的项目。

(2)不断创新生态+社区管理方法；

社区是城乡社会管理的基本单位，是老百姓日常生活接触最多、最直接的空之间的单位，社区充满活力，整个城市乡村充满活力。 为了使人民在生态岛建设过程中更有获得感，实现城乡公共服务均等化，崇明以广大农村地区为主阵地，以社区管理为主要抓手，在规划建设上做出了以下四个方面的努力。

1 .构建与崇明实际相适应的城乡体系。 在“崇明2035总体规划”的顶层规划设计中，注重社区建设的需求，不大力集中，以崇明生态岛地域广阔、东西狭小空之间的优势为基础，推进互联网化、多中心、集团化的快速发展

2、推进基本管理单元建设崇明全区有10个撤侨城镇地区，约20万人口，长期面临着传统小集镇撤侨后带来的公共服务和公共管理短板问题。 从2004年开始，为了处理服务群众“最后一公里”的问题，对这些撤侨制镇地区全面开展了基本管理单元的社区建设工作，区委区政府更加注重细节上的努力、成效，通过大调查明确了老百姓的各类诉求， 完善了地区内的社区事务受理服务中心、文化活动中心、卫生服务中心、警务处、城市管理工作。 另外，各乡镇要充分结合人民实际诉求，扩大服务管理内涵，合理布局公共交通、养老服务、生态绿地和商业配套等服务设施，满足社区群众多元诉求，“宜居、宜业、宜学

完善乡村公共服务配套设施。 经过多年努力，崇明各村配备了村委会、医疗室、多功能活动室、室外健身点、民营商店、农业综合服务站，满足了农村公共服务的基本诉求。 但是，随着生活水平的提高，乡村公共服务设施已不能满足人民日益美好的生活需要，因此，近年来，区、镇两级积极补充短板，实施各类生态惠民工程，向乡村提供老年人日托服务中心、睦邻点、善邻点

4 .大力推进农村生活人居环境建设。 日前，农村环境尚未完全令人满意，离生态岛建设要求还有很大差距。 为了改变这种状况，崇明以“三个全覆盖”为线索，全面推进农村生活人居环境治理工作，取得了良好的成效，刷新了农村面貌。 一是农村生活污水的解决工作全面展开。 在2019年基本实现农户生活污水解决设施全面覆盖的基础上，2019年重点提高了农村生活污水解决设施规范化管理水平。 二是生活垃圾分类减量全部覆盖。 年覆盖多次，全程分类，全面处置，全民参与，生活垃圾分类减量全部覆盖，全区生活垃圾减量25%，资源化利用率达到33.4%。 2019年继续加强提升，完善垃圾“大分流”系统，宣传新技术、新技术的应用，着力于湿垃圾处理废弃物的资源化利用，通过废水和废气的全封闭、全覆盖、全流程的提出解决排放，生活垃圾的资源化利用率达到36.4% 三是农林废弃物资源化利用全面展开。 聚焦稻草、多汁蔬菜、瓜菜蔓、林地枝条、畜禽粪便等农林废弃物，探索形成符合崇明实际的农林废弃物燃料化、饲料化、肥料化等多元化利用模式。

庙镇江畔

(三)不断创新实施“生态+”的农村振兴战术

崇明是上海最大的农村地区，崇明快速发展的本质、要点和短板都在乡村，因此崇明重复了农业农村优先快速发展，为乡村振兴战术的实施做出了许多努力。 以振兴农村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、管理比较有效、生活富裕”的大目标为中心，突出农村快速发展中的症结和关键瓶颈，多次制约底线，多次结合，完成各项任务

1 .创新郊野单元(村)的规划编制工作。 《崇明2035总体规划》的一大优点是关注乡村空之间，挖掘乡村价值，展现乡村魅力，《榆树荫后檐，桃李罗堂前》则是致力于有机舒朗的乡村空之间的建设。 为了更有效地落实这种规划理念，崇明创新开展了郊野单元(村)的规划编制工作。 除邀请熟悉上海乡村情况的优秀规划团队参与规划编制工作外，崇明还创新工作模式，启动全区109名熟悉乡村情况的崇明籍区管正处级干部，参与城镇规划前期规划工作，规划更加接地气，崇明实际诉求。 在各方面有识之士共同研究解体后，各乡镇高质量地完成了乡镇规划，确定了快速发展定位、快速发展战术、产业战略等。 在规划的基础上，规划进一步确定了重点快速发展地区、农民集中居住点、农村居住点保存、公共补助点、低效建设用地减量化点等复印件，田、水、路、林、村空间也进行了优化调整布局。 2019年全区乡镇和村都将实现规划的全面覆盖，为郊野地区的快速发展提供较为有效的规划先导。

2 .着力建设乡村振兴示范村。 各乡镇在郊野单元(村)规划中，布局了1-2个以示范效应为引领的乡村振兴示范村建设，大胆探索实践，形成了一系列成果和经验。 以首批完成郊野单元(村)规划的三星镇为例，该镇将新村列为乡村振兴示范村，引进民间资本，建立与村级经济组织合作混合的所有制经济，流转5000亩土地，集循环农业、创意农业、农事体验为一体。 引入“智慧综合管理平台”，在田园综合体的垃圾分类、污水解决、农业面源污染控制、智能安防、智能能源等方面使用了科技管理手段，减少了人力管理价格。 引进国家级专业队伍，为乡村开展“厕所革命”，用净化槽的方法解决农村生活污水，明显改善农村水环境。 短短一年间，昔日偏远污浊的小村庄变成了小桥涧、草木葱郁的大公园，面貌焕然一新，“海棠左岸”、“院士从业站”、“教授从业站”、“文旅中心”等纷纷落地，城乡因素形成良性趋势。 人民生活水平稳步提高，从年到年，全区农村常住居民人均可支配收入从18795元上升到25474元。

区政府为了更好地推进各乡镇农村振兴示范村的建设，积极理顺市、区各项支农惠农政策，统筹整合规划、农业、交通、水务、林业、民政等各线项目，为将资源和资金聚集到这些要点村，建设精品村提供了有力的支撑

3 .稳步加快推进农民集中居住。 为了改善人居环境，让农村人民更好地享受城市更完善的配套服务设施，也为了改变农村居民点分散配置的现状，提高土地利用效率，全区在离城市较近的地区规划了多个集中居住点，加快了农民的集中居住。 年，4个试点乡镇综合考虑崇明乡村以前流传下来的田、水、林生态环境肌理和群众对公共服务的要求后，完成了符合老百姓诉求的设计图集，建成了第一个集中居住点。 为了有序推进农民在城市集中居住，年崇明区专项研究发表了《上海市崇明区人民政府促进本区农民在城市集中居住指导意见》，为加快农民集中居住提供了政策保障。

(四)不断创新“生态+”制度

1 .开展相关制度的探索研究与实践。 以设立生态文明先行示范区为契机，积极开展自然资源资产产权和用途管制、生态环境损害责任终身追究两种制度的探索和研究。 研究围绕水、耕地、森林、滩涂4种自然资源编制自然资源资产负债表，明确自然资源资产的权责。 制定《崇明区党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》，加强领导干部生态环境和资源保护职责。 建立土地利用、水环境、大气环境、声环境、土壤环境等各种环境质量和水生生态系统、湿地生态系统来监测网络系统。 发布了《上海市人大常委会关于促进和保障崇明世界级生态岛建设的决定》、《上海崇明公益林管理办法》、《上海市崇明禁猎区管理规定》等若干政府规章和行政规范性文件，形成了“1+x”模式的崇明世界级生态岛建设法制保障体系。

2、不断完善生态岛建设组织的推进机制。 举全市之力建设世界级生态岛，在市、区两级建立完善的生态岛建设组织机制。 2005年上海成立崇明生态岛建设协调组，年成立新的崇明生态岛建设推进事业指导组，指导组下设办公室，设在崇明县政府。 随着崇明世界级生态岛快速发展“十二五”的出台，再次调整崇明生态岛建设推进工作领导小组成员，领导小组办公室从崇明设在上海市快速发展改革委员会，进一步提高了生态岛建设的重要性。 编制《十三个五年计划》首要目标和任务分工方案》，共有25个项目、83个项目，每个任务确定责任单位、时间节点。 从2007年开始实施崇明生态岛建设三年行动计划，贯彻“一年一审审查、三年一判”动态判断审查制度。 除此之外，上海还将崇明世界级生态岛建设纳入本市目标评价体系，相关推进工作滞后将及时发布亮灯预警，副市长将协调推进生态岛建设中部分多而复杂的问题。 在政策方面，上海针对生态岛建设三年行动计划中的要点推进项目主题制定了配套支持政策，从资金、土地、建设管理方面比较了不同的项目类型，给予了全市其他区不同的配套政策支持。

3 .建立广泛的共建合作机制。 开展国际合作，与联合国环境规划署签订建设和判断合作备忘录，与联合国人居署签订合作谅解备忘录，成功举办了6次生态岛国际论坛。 开展部市合作，与国家快速发展改革委、科技部等合作推进相关事业先行试点。 开展沪苏合作，推进规划对接、基础设施互联互通，公共服务覆盖岛江苏两乡镇。 开展政企合作，与上实集团、光明集团、上海市城投集团、上海飞机制造企业、复旦大学、上海市农科院等大公司集团和研究生院建立战术合作关系。 倡导全民参与，吸引大自然保护协会、长江中下游湿地保护互联网等民间组织广泛参与。

三、经验的启发

经过多年的生态岛建设，崇明生态快速发展的目标越来越明确，效果越来越显现，社会信任度越来越高，生态岛建设的快速发展道路越来越广阔。 总结10多年的建设历史，首先提示了以下几点经验。

(一)生态岛的规划建设要一直着眼大局，不断提高政治立场

牢固树立“四个意识”，坚决落实“两个维护”，贯彻落实大规模生态文明思想，反复“跳出崇明看崇明”，以更高的站位、更广阔的视野，跨越全市、长三角、长江经济带， 为全市快速发展坚守战术空之间，牢固构筑绿色安全屏障，为长三角城市群和长江经济带的生态大保护提供良好的标杆和示范，为“绿水青山为金山银山”提供示范，保护全球生物多样化“

(二)生态岛的规划建设必须多次以人民为中心，集思广益，集民力

建设世界级生态岛要贯彻党的群众路线，重复以人民为中心的快速发展思想，集中民智民力，充分激发生态岛建设内的动力，切实发挥主人翁在人民群众生态岛建设中的作用，创建全国文明城区，治理城乡社区，美化 要积极营造“人民当家作主、人民当家作主、人民当家作主、人民当家作主”的良好社会氛围。 按照生态惠民的要求，推进绿色快速发展方法和生活习惯的形成，使天更蓝、水更清、空气更清新、食品更安全、交通更和谐、人民群众美好

(三)生态岛规划建设要一直不忘初心，切实突出规划先导

在一个规划蓝图的指导下，牢牢记住生态快速发展的职责使命，夯实生态岛建设的目标方向，把生态立岛理念融入广大党员干部群众的血脉，勾结经济社会快速发展的全过程，都以生态岛建设为出发点，坚决捍卫生态安全的底线。 决不受制于眼前利益、短期诉求、近期压力，不被一时的环境变化、风险挑战所迷惑，一次又一次地做，把一个蓝图画到底，确保最终实现生态岛的建设目标。

(四)生态岛规划建设要始终坚持一流，持续推进创新

建设世界级生态岛始终以上游为目标，追求卓越的使命感和责任感，逐步发挥上海国际化大都市背景下建设生态岛的巨大特点，自身树立干事创业高标杆，挑战国际最高标准、最高水平、周边地区的先进经验，实施农村振兴战术， 在绿色生产生活习惯转变等方面，为时不晚，只争朝夕的精神状态，尽快补充短板弱项，提高快速发展质量成效，探索上海水平生态快速发展的新途径，“生态优先、绿色快速发展”的先锋兵、先锋

(五)生态岛规划建设要一直坚持开放融合，集中共建共享魄力

建设世界级生态岛集中各方面智慧，调动各方面积极性，注重主动性，为各类创新创业主体建设广阔快速的发展舞台，汇聚各类世界级运动员崇尚创业快速发展，在全球层面引发人才、智库、技术、 要为崇明世界级生态岛的建设提供大力支持，努力成为上海卓越全球城市建设的璀璨名片之一。

来源:《习大新时期贯彻落实中国特色社会主义思想改革快速发展稳定中坚克难例生态文明建设》，党建读物出版社2019年7月版