“PPP既要防过度公有化 也要防过度私有化”

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我们的记者王海平从江苏报道

由财政部牵头的Ppp正在影响中国的城市化进程和传统融资模式。

从公布的实施项目的总体来看，目前的公私伙伴关系主要集中在环境、区域发展、轨道交通和市政工程这四大行业。其中，环境领域前期积累了较多的项目，自身盈利能力较强，ppp项目进展迅速。；目前，轨道交通领域需求旺盛。

这些项目主要分为三类:经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。目前，实践中采用ppp模式的项目主要集中在现金流稳定、盈利能力强、全成本覆盖的运营项目上。但是，由于原有支付机制和管理体制的限制，准经营性项目和非经营性项目都没有盈利，缺乏用户支付的基础，因此目前很少采用ppp模式，需要创新。

ppp模式的研究者和实践者、南京卓远城镇化研究中心主任吴健在接受《21世纪经济报道》采访时表示，目前ppp项目主要涉及地方政府平台、中央企业和国有企业等公有制实体之间的合作，民营企业参与较少。

“一方面，因为以前的项目合作主要是基于国有企业，项目参与者都有继承性；同时，由于民营企业在早期遇到的玻璃门和弹簧门对这一轮公私合作有一定的担忧。”

从“补充建设”到“补充经营”的财政投入

21世纪:如何理解中国目前大规模推广ppp模式？

吴健:2014年，中国的城市化率为54.77%。从发展规律来看，它意味着已经进入中期发展阶段。“速度”和“质量”已经成为主要矛盾。传统的“单一政府拉动”已不能满足社会经济发展的要求，“多党合作参与”已成为必然趋势。

在城市化“上半年”，由于政府的单一和超前过度投资，政府面临着存量债务过多(更多体现为隐性债务)和债务结构不合理等问题，带来了巨大的财政压力和债务风险。社会资本的介入可以降低下一阶段城市化过程中政府投资的绝对数量，并通过ppp机制调整债务结构。

目前，ppp的推广也促进了政府职能的转变、政府治理结构的调整和国有企业的改革。其中，财税体制改革不仅为ppp提供了政府支付的基础，而且在ppp的演进中变得更加合理。

中国目前的社会资本具有一定的参与城市化建设的能力，但缺乏直接投资渠道和投资机会。过去，社会资本只能参与一些明确同意收入或承诺通过间接渠道(如证券市场)或bt和bot回购的商业导向项目。然而，ppp中用户支付和政府财政补贴机制的改进和推广，给了社会资本更多的参与和投资机会。同时，城市化的推进将为产业和投资创造更多的机会，随着证券市场的改革，社会资本的发展将与产业和金融的翅膀相匹配。

《21世纪英文报》:为什么财政部领导ppp项目的实施？

吴健:以修订预算法为标志的财税体制改革是当前国家治理体系的重要组成部分，是在全面深化改革的博弈中规划的。

过去，地方政府债务大多以“城市投资债券”的形式表现，由国家发展和改革委员会审查，不纳入预算管理；今后，ppp项目涉及的政府债券和政府补贴都应纳入预算管理，因此由财政部牵头ppp项目是符合逻辑的。

对于地方政府来说，ppp模式的核心是改善债务结构，化解债务风险。这里债务结构的重点是将短期负债转化为长期负债，从更长的时期解决和分担风险，而不是简单地推迟风险。

从财政部发布的《指南》中还可以看出，ppp模式是基于财政投资预算的跨年度试算平衡，财政资金已经从“补充建设”转变为“补充运营”，更加注重项目全生命周期的动态管理。

兼顾公平和效率

21世纪:在当前的ppp模式下，需要什么样的创新来避免国外ppp在实践中的一些弊端？

吴健:目前的ppp模式在一定程度上借鉴了国外的ppp经验。Ppp起源于20世纪90年代的英国，其固有的缺陷在实践中逐渐暴露出来，如项目采购和投资促进阶段的复杂过程、不透明的总负债和收益、私营部门过高的要价等。后期有所改善。

然而，即使在私有化程度很高的英国，传统的购买力平价也会因为过度私有化而降低公平和效率。公有制为主体，多种所有制经济共同发展，这与当时英国公私合作的私有化背景不同，是中国目前的一项基本经济制度。它不能盲目照搬外国模式，也不能跟随外国的发展阶段和进程。

目前，公私伙伴关系模式的推广实质上是各方之间资源、权利和义务的再平衡。为了让政府、社会和人民满意，我们必须把握这个“度”，这样政府和社会资本才能建立利益共享、风险共担和长期合作的关系。

作为政府，它应该改变自己的职能和定位，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“伙伴”和ppp项目的“监督者”；同时，政府应该为社会资本提供更多的参与，理顺社会资本的回报和风险分担机制，不仅要充分调动社会资本的积极性，还要防止不合理的利润或利益转移，从而为公众带来更多优质高效的公共服务产品。

从目前已经实施或正在实施的ppp项目来看，一些市政公用事业和污水处理存在“过度私有化”的问题，即政府参与不足和监管不力使社会资本享受超额收益，但大量风险却转嫁给了政府；但是，一些区域发展ppp也存在“过度公有制”的问题。合作伙伴是地方政府或国有企业，社会资本难以直接参与。这是ppp目前存在的问题，也是空未来需要改进的地方。

21世纪:从你的研究和实践来看，有什么完美的方法吗？

吴健:在ppp项目处于探索阶段的背景下，由于项目本身的特殊性，不同的项目类型和收入水平，合作机制有待完善。各级政府要努力避免一刀切的体育推广模式，坚持尽快试点，总结相关经验教训，避免许多不合适的项目因体育化、正规化而被迫上马，给后期的顺利建设、运营和管理带来不必要的风险。

其次，目前我国与ppp相关的法律法规还不完善，如特许经营法、政府采购法、会计准则、税法等。以税法为例，现行税法对ppp相关模式的税务处理没有具体规定。有些地区的税收待遇政策不一样，税费也不一样。在实践中有许多争议。ppp相关法律法规的完善为ppp项目的顺利开展提供了法律保障，降低了法律风险。

第三，在早期的项目实践中，政策的随意性已经成为许多项目难以顺利实施的重要因素。在一些项目中，甚至由于政府领导层的变动，ppp相关合同的条款也发生了变化，这对项目的发展产生了很大的影响。契约精神是ppp项目成功落地的关键。在未来的项目实施中，各方都应坚持合同精神，尤其是政府部门合同精神的坚持是民营经济积极参与ppp项目的保证。